土地使用权续期的法律补丁亟待补上

【说法不武】

住宅用地使用权续期之所以成为社会关注的问题，根本原因在于相关法律尤其是物权法的缺失。

刘武俊

近日，温州楼盘房屋20年土地使用权到期事件引发社会高度关注，而温州并非孤例。近日深圳楼盘市规划和国土资源委员会表示，1995年9月18日前与深圳市规划和国土局已签订《土地使用权出让合同书》的土地，顺延至国家法定最高年期，不用补交地价。1995年9月18日后签订的土地使用权到期后，如何续期、是否需要交纳地价等问题，深圳市正在研究制定相关政策。

笔者认为，房产土地使用权到期该如何续期不只是一个政策问题，同时也是一个涉及物权法的法律问题，亟待从立法上补上这个法律补丁，给土地使用权“撞限”一个法律意义上的“说法”，否则无法缓解公众对于房产续期的焦虑。

有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。所谓“恒产”就是法律意义上的不动产，也就是老百姓(603883,股吧)所说的房产。在我国，房屋是很多老百姓最大的财富。不少人拿出几乎毕生的家庭积蓄买房置业，房屋的增值不是因为房屋本身而是土地。房产土地使用权到期该如何续期，70年后应不应该再交一大笔出让金，这些无疑是广大老百姓格外关注的民生问题。

房屋所有权和土地使用权是两个不同概念。房屋所有权即房产权，是受宪法和物权法保护的私有财产权，没有期限限制，而土地使用权是有期限的。目前规定的住宅用地最高使用年限是70年。国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。目前，绝大部分地区住宅小区用地使用年限都是70年。但一些地方因为各种原因，确实存在低于70年的情况。房屋土地实际使用年限低于相应土地最高年限标准的现象，温州并非个案。目前，深圳、青岛楼盘、重庆楼盘等地均出现类似土地使用年限不一的情况。

我国绝大部分住宅用地使用年限都是70年。之所以目前一些地方出现20年、30年、50年等不同使用年限，与各地的政策调整有关。温州市国土局称，上世纪90年代，在土地出让政策开始执行时，该市在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择给予办理出让手续。一些地方国土部门称，土地使用年限降低，可减少缴纳相应的土地出让金，在一定程度上可降低房价，让利给终端消费者。与先试先行地区历史遗留问题有关。深圳、青岛等地由于在国务院发布土地使用权最高年限之前，已在国有土地使用权出让上先试先行，出现了部分遗留问题。深圳市相关部门称，深圳作为国有土地使用权有偿使用制度的先试先行者，于1982年出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》。该规定首次规定通过行政划拨方式供应经营性用地，并且规定了相应用途的土地使用年限，如工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年等。深圳市最早一批通过行政划拨方式取得的经营性用地，20年使用权陆续到期，集中出现了国有土地使用权期满的问题。

目前，关于住宅用地使用年限续期的法律依据主要是物权法第一百四十九条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。在物权法之前，城市房地产管理法曾规定，“经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。按照新法优于旧法的原则，目前应该遵循物权法的相关规定。

尽管物权法明确提出自动续期，但是由于缺乏细则，如何“自动续期”存在不确定性，目前来说难以操作。土地使用期限规定20年和70年，其出让金是不一样的。政府出让20年土地使用权，续期如果不补交出让金，政府的利益会受损，而且对其他已经缴纳70年出让金的业主也是不公平的。有专家指出，约定20年以及没有达到最高限70年的，首先应当自动续期至70年，同时补交约定年限与70年土地使用权期间的出让金差价。对于70年土地使用权到期的房产又该如何续期？应有偿还是无偿？专家有两个办法可供选择：一是免费，让利给业主；二是费改税，不再收取出让金，而是由取得永久性住宅建设用地使用权的权利人向国家缴纳税金。

尽管全国多数住宅用地使用权为70年,近期还不会出现续期、“撞限”集中爆发问题，但相关法律规定不清晰,一有风吹草动,“住宅用地使用权续期”问题都可能会引起业主的焦虑。因此，建议立法部门高度关注“住宅用地使用权续期”问题，尽快修改完善物权法等相关法律法规，彻底终结广大业主们的焦虑。实际上，住宅用地使用权续期已经成为民众生活的公共议题，立法机关有必要及时回应社会的这一立法关切，尽快启动修法程序，增强人民群众对国家物权制度的信心。政策调整只能暂时缓解“撞限房”问题，无法从法律上给出权威的解决方案。“住宅用地使用权续期”之所以成为社会关注的问题，根本原因在于相关法律尤其是物权法的缺失，这个法律缺陷显然不能靠打政策补丁而应打上法律补丁，不能只靠政府部门给说法,而应由最高立法机关给出权威的说法，修改物权法并出台关于土地出让续期的实施细则。

当然，物权法的修改需要一个过程，比较现实的是先由最高人民法院抓紧调研，出台一个针对性强的司法解释。然后尽快启动物权法的修法程序。

期待有关立法部门和司法机关及时回应社会对房产土地使用权续期问题的法律关切，以修改完善法律和出台司法解释等形式，尽快补上土地使用权续期的法律补丁，用法律终结房产续期的公众焦虑。

作者系《中国司法》杂志总编